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地方環境標準是推薦性標準嗎?

     修改后的《標準化法》于2018年1月1日實施,該法第二條規定,“國家標準分為強制性標準、推薦性標準,行業標準、地方標準是推薦性標準。強制性標準必須執行。國家鼓勵采用推薦性標準。”為此,有人提出質疑,認為地方環境標準屬于推薦性標準,不應當強制要求企業執行。

    那么地方環境標準到底是不是推薦性標準呢?對此,本文將結合相關的法律法規予以分析:

我國環境標準分哪幾種?

    我國環境標準分為環境質量標準污染物排放(控制)標準、環境監測類標準、環境基礎類標準和管理規范類標準等。根據《環境標準管理辦法》的規定,地方環境標準包括地方環境質量標準和地方污染物排放標準(或控制標準)。實踐中,有的地方政府也自行制定了管理規范類標準。

    《標準化法》第十條規定,“國務院有關行政主管部門依據職責負責強制性國家標準的項目提出、組織起草、征求意見和技術審查。”“強制性國家標準由國務院批準發布或者授權批準發布。”但該條第五款同時對“強制性標準”的制定做了例外性規定,“法律、行政法規和國務院決定對強制性標準的制定另有規定的,從其規定。”標準的制定包括制定主體和制定內容兩部分,此款意味著,如果其他法律、行政法規和國務院決定規定,“省、自治區、直轄市人民政府”制定的地方標準屬于強制性標準的,并不違反《標準化法》的一般性規定。

    《土壤污染防治法》第十二條規定,“省級人民政府有權制定地方土壤污染風險管控標準。”“土壤污染風險管控標準是強制性標準”。此內容即屬于《標準化法》第十條關于強制性標準制定的例外情形。該條明確了地方土壤污染風險管控標準屬于強制性標準。

    除《土壤污染防治法》外,其他生態環境保護法律、行政法規中未見某類地方環境標準性質上屬于“強制性標準”的表述。例如,《環境保護法》中規定,國家環境質量標準和國家污染物排放標準中未作規定的項目,可以制定地方標準;已作規定的項目,可以制定嚴于國家標準的地方環境質量標準和地方污染物排放標準。但只是規定了地方政府有環境質量標準和污染物排放標準的制定權,并未涉及地方環境標準的效力問題,并未明確地方環境標準是否屬于“強制性標準”。

地方標準具有強制適用性

    雖然其他法律沒有像《土壤污染防治法》那樣明確地方環境標準的“強制性標準”的身份,但地方環境標準的強制性執行要求卻在有關法律中進行了規定:

    《海洋環境保護法》第十條規定,沿海省、自治區、直轄市人民政府對國家海洋環境質量標準中未作規定的項目,有權制定地方海洋環境質量標準。同時規定,“沿海地方各級人民政府根據國家和地方海洋環境質量標準的規定和本行政區近岸海域環境質量狀況,確定海洋環境保護的目標和任務,并納入人民政府工作計劃,按相應的海洋環境質量標準實施管理。”“國家和地方水污染物排放標準的制定,應當將國家和地方海洋環境質量標準作為重要依據之一。”實質是體現了地方海洋環境質量標準的強制適用性。

    《水污染防治法》規定,省、自治區、直轄市人民政府可以制定地方水污染物排放標準,未授予地方政府制定水環境質量標準的權力。但與《環境保護法》不同的是,《水污染防治法》同時規定地方水污染物排放標準必須執行,明確了地方水污染物排放標準的強制執行性質。

    《 大氣污染防治法》在大氣環境質量標準和大氣污染物排放標準的制定權上做出了較為特殊的規定。《大氣污染防治法》第八條規定,“國務院生態環境主管部門或者省、自治區、直轄市人民政府制定大氣環境質量標準。”第九條規定,“國務院生態環境主管部門或者省、自治區、直轄市人民政府制定大氣污染物排放標準。”從前述條文的表述上看,在大氣環境質量標準和大氣污染物排放標準的制定上面,各省、自治區、直轄市人民政府制定的“地方標準”,與國務院生態環境主管部門制定的“國家標準”具有同等效力。結合《環境保護法》關于地方標準內容的限制性規定,對于已有國家標準的項目,地方大氣標準要更加嚴格。

    其他單行法中對除大氣、水要素之外的其他污染物排放標準(控制標準)的制定,只規定了國家環境標準。例如,《噪聲污染防治法》中規定,國務院生態環境主管部門制定國家聲環境質量標準和國家環境噪聲排放標。環境噪聲污染僅指環境噪聲超過國家規定的環境噪聲排放標準的情形(詳見第十條、第十一條)。現行《固體廢物污染環境防治法》中規定,國務院環境保護行政主管部門會同國務院有關行政主管部門制定國家固體廢物污染環境防治技術標準。

    《放射性污染防治法》的規定,“國家放射性污染防治標準由國務院環境保護行政主管部門根據環境安全要求、國家經濟技術條件制定”。前三項法律中均未提及相關地方標準制定問題。因此,地方政府無權制定噪聲、固廢、放射性物質的地方環境標準,更不涉及是否屬于強制性標準的問題。

無授權應屬于推薦性標準

    部分省級人民政府所制定的管理規范類標準,因為沒有相關法律予以授權,因此應屬于推薦性標準。

    《環境標準管理辦法》第五條的規定,“環境質量標準、污染物排放標準和法律、行政法規規定必須執行的其他環境標準屬于強制性環境標準,強制性環境標準必須執行。強制性環境標準以外的環境標準屬于推薦性環境標準。國家鼓勵采用推薦性環境標準,推薦性環境標準被強制性環境標準引用,也必須強制執行。”

    實踐中,生態環境執法部門基本按照本條規定的精神推進相關環境標準的適用。但事實上,本條并不能作為將有關地方環境環境標準視為強制性標準的依據,因為該辦法由原國家環保總局頒布,立法性質上屬于部門規章,并不屬于《標準化法》第十條中所稱的“法律、行政法規和國務院決定”范疇。

    因此,本文建議,有必要通過提升立法層級,加強對環境標準制定、實施等工作的管理,以與《標準化法》的內容相協調。同時,本文認為,除了前述法律中明確相關地方環境標準具有強制執行性質的之外,其他的地方環境標準在實施時應采取鼓勵采用的態度。

 

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